论协商式民主监督的强化

 邵文晋

【内容提要】人民政协的协商式民主监督既是社会主义监督体系的重要组成部分，也是人民政协的一部分重要职能，但长期以来该项职能既缺乏应有的“力度”，又容易被湮没在人民政协参政议政职能中。人民政协民主监督在事前的调研活动、事中的监督方式以及事后的刚性保障机制等方面均存在一定缺陷。这些问题的背后是监督精准性不够、监督定位不准、监督权威弱化等问题，因此须加强事前调研的广度与深度、拓展事中的监督方式、健全事后的跟踪反馈机制，从而全方位加强人民政协民主监督职能的发挥。

【关键词】民主监督、政治权威、考察调研、提案发言、跟踪反馈

人民政协的协商式民主监督是社会主义监督体系的重要组成部分，也是人民政协的一部分重要职能。但是长期以来，该项职能一方面由于缺乏法律支撑而相比较纪委监委监督等其它形式的监督形式显得缺乏“力度”；另一方面其作用的发挥又由于外在形式的雷同，容易被湮没在人民政协参政议政职能中，甚至被混为一谈，没有得到很好的突显。新时代呼唤新作为，人民政协应当更加全面地发挥其各项职能作用，补齐短板，为社会主义事业发展贡献更多的力量。下文将从分析人民政协民主监督体制机制中存在的问题及其背后成因出发，试为强化人民政协的民主监督作用提供一些建议。

一、协商式民主监督存在的不足

从监督工作的一般模式而言，本文认为一项较为完整的监督工作可以根据步骤逻辑将其大致分为以下三大阶段：首先是事前的调查取证与研究阶段，其次是本体性的提出监督意见建议阶段，最后则还应该具备事后的跟踪、反馈、督促落实阶段。而人民政协民主监督的体制机制在这三大阶段中都不同程度地存在一些不足，以下详述之。

（一）事前的调研深度广度不够

法院的判决书、检察机关的起诉书与不起诉决定书等，作为典型意义上的司法文书，都具有很强的法律强制力。但该强制力的产生不仅仅在于制作文书的主体系特定的有权机关从而产生“权威效力”，而更加在于相关文书是一系列司法活动的集中体现从而具有“实质效力”。最终表现出来的文书只是对前期行为的文字概括、总结以及表达而已。而这些前期行为，如以最为典型的刑事案件为例，则包括各种在严格的证据规则下采取的刑事侦查措施以及后续的审查起诉、法庭庭审等活动。

同样，想要强化协商式民主监督，必须让监督具有“实质效力”，亦即要让监督意见提得让人心服口服。而一份优秀的监督意见的背后必然应当包含大量的以实地走访调查为代表的调查研究活动，因为“没有调查就没有发言权”。然而现实中，很多所谓的“监督意见”往往是“闭门造车”而成，实地走访活动不深、不透，没有“沉下心”“扎下根”去深入了解问题，甚至根本没有去进行实地走访，仅仅依靠部分材料反映上来的问题形成自己的监督意见，未予细致查证，导致未能了解问题全貌，未能直击问题的核心本质，偏听偏信，提出的意见自然也就浮于表面、失之偏颇。  

（二）事中的监督方式缺乏标识性

人民政协的监督之所以被称为“协商式民主监督”很大程度上是由于其“监督作用主要体现在政治协商职能中”[ 张峰：《论人民政协民主监督的协商式监督新定位》，载《国家行政学院学报》2017年第6期，第113页。]。形成这样的局面，有其深刻的历史原因。中国特色社会主义建设是一个不断探索、发展的历程，人民政协的职能当然也有一个逐步深化的过程：从历史上看，人民政协最初的职能只是政治协商，1982年五届全国政协五次会议才第一次提出 人民政协“民主监督”的职能且这项职能直到1994年八届全国政协二次会议通过修订的《中国人民政治协商会议章程》才以予以正式明确[ 参见上注第113页。]、党的十八届三中全会才首次被作为人民政协的重要职能[ 参见祝福恩、王冬美：《新时代加强人民政协民主监督的对策选择》，载《理论视野》2019年第7期，第29页。]。

正因为如此，人民政协民主监督职能的现实发挥路径，亦即实际监督方式，缺乏一定的标识性、独特性，往往与政治协商的方式混同。具体而言，现阶段人民政协民主监督职能主要是依靠社情民意、视察督办、提案协商、大会发言等渠道表达监督意见，这在形式上与政治协商、参政议政等其它职能的发挥趋于雷同。二者之间的区别仅仅是在于口头发言、书面表达中所反映的内容不同罢了：简言之，即如果系政策决策作出之前发表意见，则一般属于政治协商或参政议政范畴；而若系政策决策作出之后、实施过程之中发表的针对政策决策的部署、实施效果等问题的意见，则一般就属于民主监督的范畴。

（三）事后的刚性保障机制不足

由于在我国当代的政治架构中，人民政协自身的政治定位系“专门的协商机构”而并非掌握最高权力的权力机关，并非掌握现代社会中对人民群众日常生活最具影响力权力的行政机关，亦非掌握具有终局性意义权力并有国家暴力机关作为后盾的司法机关，因此如仅从权力大小、强弱的角度来看，其力量相比较而言处于“弱势”地位。人民政协“安身立命”之本在于其在我国政治体制中独有的政治影响力。

但是，这种“政治影响力”能够发挥作用，依靠的是他人的自觉与发自内心的遵从。易言之，当被监督者仍然发自内心地认可并尊重人民政协的政治地位，则人民政协的民主监督作用就能够得到最大化的发挥、取得良好的效果；反之，如被监督者实际并不认可人民政协民主监督提出的监督意见，则其后续的所谓整改、落实以至于反馈活动也不过是摆摆样子、敷衍了事。宝贵的民主机制运行成本、大量的或立法或行政或司法成本，都被白白虚耗，而没有为人民群众生活水平的进一步提高作出贡献。

究其原因，本文认为还是由于人民政协民主监督在除了依靠“政治影响力”以外，缺乏事后的刚性保障机制作为另一条强有力的“腿”来支撑，因此当仅有的一条“腿”失去或被削弱应有的作用时，就显得比较被动。

二、协商式民主监督现有不足的成因

上述不足的背后，既有现实因素，也存在历史遗留问题；既有实操方面的不当，也有宏观方面定位的不明确，以下详述之。

（一）监督的精准性不足

优秀的监督意见首先应该像外科医生手中的手术刀一样，对问题的把握必须精准地切中“要害”，直击问题的本质，而不是泛泛而谈、浮于表面，找不到真正的“病源”。

而要找到真正的“病源”则必须非常熟悉被监督的领域，在该领域内是个行家里手，否则作为一名“门外汉”，不懂得该领域中的“奥妙”，未探究到问题的本质与要害，则必然只会说“外行话”、办“外行事”，从而贻笑大方。

然而，当今世界已经处于一个“知识爆炸”的时代，首先是各行业、各领域、各学科之间的划分越来越细，其次是每一个细分出来的领域所涉及的知识、技能越来越专业。正所谓“隔行如隔山”，每一个行业领域的知识体系、话语体系都不尽相同。比如，从深入研究的层面来说，法学学科中，各部门法学科之间的思维体系、理论体系就有很大的不同，而统领各部门法的法理学学科体系、思维方式又与各部门法的有较大差异。同一个法学院中，不同学科的老师在讨论同一个问题时，其话语体系都很难在同一平台上；非本学科的老师也根本无力就本学科的论文提出具有实质性的建设性意见。仅仅一门法学学科内尚且如此，更何况更广层面上不同学科、不同行业之间的差别。

因此，现阶段的政协民主监督就面临如下的困境与矛盾：一方面每一个参与监督工作的个人主体在知识体系、社会阅历等方面都存在局限；另一方面政协民主监督又是一种“全方位、宽领域”式的监督。因此就难免产生“外行监督内行”、监督精准性不足、监督意见“切不中要害”的弊病。

（二）监督的定位不够明确

长期以来，人民政协的民主监督一直被认为是一种“柔性监督”[ 同注1，第115页。]，从而与人大监督、司法监督等刚性监督相区别。也正因为如此，人民政协的民主监督活动长时间未走上法治化轨道。纵观党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提到的组成社会主义监督体系的八种监督，党内监督、人大监督、行政监督、司法监督、审计监督等均已有党内法规或其它各项法律法规作为明确的法律渊源，唯独政协的民主监督工作所依据的仍然是政协自己的内部章程，而非国家法律。

本文认为，“柔性监督”只是意味着监督意见的提出方式较为缓和，但决不代表在监督效果上会有所让步。任何一种监督，其基本模式均应大致包含以下三大步骤，即“发现问题→提出问题→解决问题”。上文所述观点易言之即，“柔性监督”仅仅是指在“提出问题”阶段，其采取的方式是一种放低姿态的商量，或协商或建议，但决不意味着可以忽略甚至省略后续“解决问题”的阶段，因为那样必然导致整个监督链条的不完整。因此，必须明确认清人民政协的民主监督定位，明确树立人民政协的民主监督既是人民政协的一项重要职能，又是社会主义监督体系中的重要一环的观念。

（三）监督的权威性下降

从政协民主监督的性质而言，其应属于一种“协助性监督”[ 同注1，第114页。]，因此正如上文所述，该监督活动的有效性并非依靠“政治权力意义上的强制约束力”[ 钱再见：《论人民政协协商式监督的制度特色、功能优势与实践路径》，载《学习论坛》2020年第5期，第42页。]，而是依靠“共同政治基础意义上的政治影响力”[ 同上注，第42页。]。而所谓的“共同政治基础”是建立在新中国建立的历史进程上的，是建立在由中国共产党倡导发起组建的最广泛的爱国统一战线的基础上的。具体而言，当把时间回溯至抗战胜利以后，经历了一百多年苦难岁月的中华民族在终于战胜了强大的外来侵略者后，面对如何建立一个新中国的问题，产生了三种不同的路线：一种是以中国共产党倡导的建立一个走社会主义路线的人民民主的新中国，第二种则是以国民党为代表的建立一个一党独裁的大资产阶级统治下的中国；第三种则是部分民主党派、无党派人士主张的走资产阶级民主主义的“中间路线”。最终前者的方案在获得主张第三种路线人士的赞同与支持后获得了胜利。因此，新中国是中国共产党同各民主党派、各团体、各族各界人士一起协商建立的人民共和国，上述各方具有共同的政治基础，也均有一定的政治影响力。而人民政协则是在这样一个背景下诞生的极具中国特色的专门协商机构。

因此在建国初以至于此后相当长的一段时间内，各民主党派、人民团体的领袖，特别是“初创”领袖均系“社会贤达”，凭借个人魅力而使整个团体具有相当的政治影响力。然而在这些先辈们故去的今天，领袖自身的魅力与权威不可避免地弱化，从而导致政协民主监督的权威性也因此减弱。

三、强化协商式民主监督的对策

如前所述，协商式民主监督现阶段存在事前的调研深度广度不够、事中的监督方式与政治协商混为一谈、事后的刚性保障机制不足等问题。同时，这些问题是由于现阶段协商式民主监督的精准性不足、定位不够明确，同时权威性大幅下降所致。因此，强化协商式民主监督，应以问题为导向，以问题产生的原因为切入口，科学谋划。本文认为，大致应包含以下几个方面。

（一）提升监督的实质效力

本文认为，强化人民政协民主监督的首要任务仍然应当着眼于“强基固本”、提升自身的监督能力与水平，否则所谓的“强化监督”就是一种“空中楼阁”。何况如上文所述，在人民政协民主监督基于那些初创领袖而产生的“权威效力”消失殆尽的情况下，提升监督的“实质效力”，让被监督者“心服口服”才是正途。

而要提升监督的实质效力，关键在于提升监督的质量。为此建议，一是要“打开大门”“聚天下英才而用之”，吸纳更多、更广范围内的高端人才进入政协监督队伍，这其中包含两层意思：既要“让专业的人干专业的事”，从而在面对越来越高的监督精准度、专业度要求的情况下，保证监督意见具有相当的深度、能够直击要害；又要充分发挥“众人拾柴火焰高”的精神，吸纳各种领域的专家型人才从而应对越来越广的民主监督范围。二是要加强监督活动的事前走访调研工作，把走访调研工作做深、做细、做透，形式上不能仅满足于开几个座谈会、参观几个展览馆或示范点，而是要真正沉到群众中去，倾听群众的意见，要真正动手实践操作、体验，当然这就需要广泛地发动监督力量来共同参与，因为这样“沉浸式”的调研仅靠少数人是绝对完不成的。

（二）拓展监督的方式

本文认为，人民政协民主监督职能混同于政治协商、参政议政等其它职能在现阶段最明显的表现在于提出监督意见的方式与其余两者提出意见的方式有雷同之处。而既然明确人民政协监督既是人民政协的一项重要职能，又是社会主义监督体系中的重要一环，就必须将其与人民政协政治协商、参政议政等其它职能作出明显区分，从而有利于该项职能未来的发挥，更有利于人民政协补齐短板，全面发展。因此，须充分拓展监督的方式。

为此建议，可创设一种专门用于提出人民政协民主监督意见的公文文书，并制作好范文文本以便执行，该类文书须明确标注出具的政协机关，并可设置文号从而加强规范化管理，同时在正文叙述部分应以简练语言交代清楚监督事项的来源、监督活动过程、监督中发现问题的具体表现[ 该表现应当见人见事，有明确的案例或数据。]、提出监督整改意见的依据及具体整改方向，最后应由具体负责开展监督调研工作的同志署名。

（三）健全监督的跟踪反馈机制

本文认为，加强人民政协民主监督还应当摒弃“监督意见一发了之、反馈活动走个过场”的错误观念，要以“抓铁有痕、踏石留印”的态度做好监督工作的“后半篇文章”。为此建议，一是要在监督意见提出时明确的反馈、回复时限，该时限应根据具体监督事项的不同而有科学的区分，比如针对人民群众急难愁盼的问题就应该设置较短的整改时限，针对涉及面广、涉及关系复杂的问题则应设置较长时限以充分保障整改工作能切实作出成效，而针对上述两者结合的问题，则可考虑分步设置时限的方法从而兼顾科学性与人民性。二是不能满足于书面的回复、“开会式”的答复，而是要坚信“眼见为实”，即仍然要像前期调研时那样，深入基层、深入第一线，了解实际情况是否确有改进，是否又出现了新的问题，从而把一个监督课题做深、做透，让监督成果真正惠及于民。

【参考文献】

[1]张峰：《论人民政协民主监督的协商式监督新定位》[J],《国家行政学院学报》2017年第6期。

[2]祝福恩、王冬美：《新时代加强人民政协民主监督的对策选择》[J]，《理论视野》2019年第7期。

[3]钱再见：《论人民政协协商式监督的制度特色、功能优势与实践路径》[J]，《学习论坛》2020年第5期。

[4]伍俊斌：《加强和改进人民政协民主监督的基本思路》[J]，《学习论坛》2017年第7期。

[5]伍俊斌：《论改进人民政协民主监督的路径》[J]，《中州学刊》2017年第7期。

[6]叶萍：《立法中的协商式监督》[J]，《湖南科技大学学报(社会科学版)》2020年第5期。

[7]宋雄伟、谈火生：《政策执行视域下的协商式监督:认知、行动与支持》[J]，《科学社会主义》2021年第1期。

[8]徐永利：《人民政协职能论析》[J]，《前线》2021年第4期。