土地是农村一二三产融合发展的重要载体，也是政策落地中最大的瓶颈。目前不少参与农村产业融合的新型经营主体反映，涉及农村一二三产业融合的土地往往均不具备完整的产权，所有权均为集体所有，新型经营主体流转承包地、整合宅基地后难以获得相应的权证对其经营权进行保护，争议出现时常常以保护农民利益为名侵害土地实际经营者的利益，这些情况都影响了资金、人才流向一二三产业融合发展。具体说来，集体建设用地、设施农用地、承包地等情况又各有不同。

  1、集体建设用地方面。如按国土资源部规定，以农业为依托的休闲观光度假场所、农家乐以及各类农业园区中涉及餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等永久用地，必须严格按建设用地进行管理，导致许多农村产业融合发展项目难以正常实施。一些电商的经营场地、仓储用地和大规模培训场地用地也难以得到满足。虽然国家也有政策提出“支持农民发展农家乐，闲置宅基地整理结余的建设用地可用于休闲农业。鼓励利用村内的集体建设用地发展休闲农业，支持有条件的农村开展城乡建设用地增减挂钩试点，发展休闲农业。鼓励利用“四荒地”发展休闲农业，等等”，但这些支持措施很多还停留在指导意见上，未具体落地实施，地方实践中还处于政策的模糊地带，不少尚未规范的休闲农业设施常常成为拆违对象，投资风险增大。

  2、农业设施用地方面。目前国土资源部规定“进行工厂化作物栽培的，附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模5%以内，但最多不超过10亩”。但不少省市相关文件要比国土资源部的控制严格，譬如浙江省明确“工厂化作物栽培、规模化食用菌生产的，附属设施用地原则上控制在基地面积的2%以内，最多不超过7亩”；而且我们在调研中发现，在农业设施用地的实际审批中，农业附属设施用地指标落实难度大，控制标准严，部分乡镇实际审批停滞，影响到大量产业融合主体的发展步伐。即使已审批的农业设施用地，也往往强调农业生产用途，轻视一二三产业融合发展方面的功能。

  3、承包地方面。土地流转实现土地规模化是农业融合发展必要条件，但目前土地流转的质量不高，存在流转时间短、规模小、稳定性差等问题。以东部沿海地区某市为例，流转期限5年以下的占流转总面积的49.8%，经营规模在100亩以下的占规模经营总面积的48.5%。除了国有农用地外，几乎每家农业主体都担心土地流转问题，包括流转合同履行的不确定性，流转时间短，谈判成本高。同时受土地流转期限（以二轮承包期为限，大致到2029年，租期至多尚余13年），以及二轮承包后土地关系的不确定性影响，一二三产业融合投资强度、长期投资意愿和土地流转的稳定性都受到一定程度抑制。

  针对上述问题，我们建议把健全用地制度作为推进一二三产融合发展专项政策中的重点突破部分，并提出以下几点建议：

  一、对农村产业融合发展项目建设用地给予倾斜。建议建立差别化土地供应政策，对农产品产地初加工、仓储物流、产地批发市场、农产品电商、乡村旅游等农村项目，实行用地计划指标单列；应充分保障一二三产业融合重点项目建设用地计划指标，在有实际需求的情况下，年度安排用地指标数量不少于当地年度新增建设用地计划指标的5%，对具有引领作用的重大项目建立报批绿色通道，实行优先供地和审批政策；对利用荒滩、荒地、林地和废弃山塘等非耕地的建设项目要予以重点倾斜；对符合《划拨用地目录》的游客集散中心、公共停车场、农产品科普展示等公益性旅游配套服务设施，可采用划拨方式供应国有建设用地。

  二、适当提高农用地规模，探索复合利用。建议适应农村产业融合发展的要求，根据设施农用地的类型和特点，适当提高各类生产设施和附属设施用地标准，譬如，进行工厂化作物栽培的、附属设施用地规模由原来控制在项目用地规模5%以内提高到 10%以内，但最多不超过20亩，对国家确定的农村产业融合示范区和相关重大项目，上限可适度再提高一些。积极探索农用地的复合利用，在严格耕地保护和土地用途管制前提下，允许非耕农用地在不破坏土壤耕作层的条件下，临时用于公共停车等用途，在优先保障农业生产，不改变原土地用途的前提下，可将现状合法、已用于规模化、现代化农业生产的农业配套设施用地，临时用于公共停车。

  三、着力稳定承包地流转。加快推进农村集体产权制度改革，将土地承包经营权确权登记颁证到户、集体经营性资产折股量化到户。探索制订发布本行政区域内农用地基准地价，为农户土地入股或流转提供参考依据。鼓励发展股份合作，稳定合作关系。以土地、林地为基础的各种形式合作，凡是享受财政投入或政策支持的承包经营者均应成为股东方，并采取“保底收益+按股分红”等形式，让农户分享收益；探索形成以农户承包土地经营权入股的股份合作社、股份合作制企业利润分配机制，切实保障土地经营权入股部分的收益。创新土地流转方式，以土地置换结合基础设施高标准配套等方式扩大连片规模和流转稳定性。通过经营权证颁证等方式，依法保障流入方的权益。