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人民政协在我国社会主义协商民主体系中地位作用研究
发布日期:2019-12-19         阅读次数:
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人民政协在我国社会主义协商民主体系中地位作用研究 

陈  丹

[摘  要]“协商民主”溯其根本,乃由英文“deliberative democracy”翻译而来,是20世纪下半叶,西方在反思选举民主缺陷之基础上兴起的一种以公共协商为核心价值理念的民主政治理论,国内学界对此也有审议民主,慎议民主,审慎民主,商议民主等多种译法。中国的协商民主体系建设并非西方协商民主的简单引介,它借用的虽是“协商民主”这同一概念,但体系的形式和内容仍是中国革命和建设长期实践中逐步形成的具有中国特色的社会主义民主形式、理念与思想,是中国共产党与时俱进的理论创新,是对马克思主义民主理论的升华和发展。本文拟从社会主义协商民主体系的缘起、作用出发剖析新形势下如何发挥政协作用。

[关键词] 政协  协商民主  作用

 

一、社会主义协商民主体系的缘起及内涵

“协商民主”溯其根本,乃由英文“deliberative democracy”翻译而来,是20世纪下半叶,西方在反思选举民主缺陷之基础上兴起的一种以公共协商为核心价值理念的民主政治理论,国内学界对此也有审议民主,慎议民主,审慎民主,商议民主等多种译法。但要论“协商民主”在中国政治话语中的滥觞,乃始于2007年11月《中国的政党制度》白皮书中对这一概念的首肯,即在该白皮书中出现了“选举民主与协商民主相结合是中国社会主义民主的越大特点”之新颖论述。

而2012年11月的中共十八大报告则可谓在中国政治体制架构中正式提出中国共产党现阶段关于协商民主的新概括——“社会主义协商民主制度”,明确指出了“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”,其理论内涵有二:

一是社会协商民主体系。报告提出“要完善协商民主制度和工作机制,推进协商民主广泛、多层、制度化发展”,主张“通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道,就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商,广纳群言、广集民智、增进共识、增强合力”,这种倡导显然超越了原有的政治协商的形式与内容,具有广泛的社会覆盖面,为此报告还专门强调了“积极开展基层民主协商”,在完善基层群众自治中“加强议事协商。”

二是政治协商民主体系。报告提出“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道的作用——把政治协商纳入决策程序,坚持协商于决策之前和决策之中,增强协商民主的时效性。“

2013年十八届三中全会又按照十八的要求,进一步提出了构建程序合理、环节完整的协商民主体系,拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道的工作目标。

2015年1月,为深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神,推进协商民主广泛多层制度化发展,中共中央颁发的《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》,具体确定了我们要建立的协商民主体系由政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商,加上社会组织协商这七种渠道构成,并对该七种协商渠道予以了不同的定位与要求,将它们分为“重点加强”、“积极开展”、“逐步探索”三个层次,激励它们发挥自身优势,做好衔接配合,其中政党协商、政府协商与政协协商同属“重点加强”的层次。

由此可见,中国的协商民主体系建设并非西方协商民主的简单引介,它借用的虽是“协商民主”这同一概念,但体系的形式和内容仍是中国革命和建设长期实践中逐步形成的具有中国特色的社会主义民主形式、理念与思想,是中国共产党与时俱进的理论创新,是对马克思主义民主理论的升华和发展。而在这一体现中华民族兼容并蓄优秀文化传统,具有重要的政治价值和时代意义的社会主义协商民主体系中,字里行间,人民政协无论在政治协商体系,还是社会协商体系中及七种协商渠道中无疑都占据了极其重要的一环。

二、人民政协对构筑我国政治协商民主体系具有引领作用

所谓人民政协协商民主,“是在中国共产党领导下,参加人民政协的各党派团体、各族各界人士履行政治协商、民主监督、参政议政职能,围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题,在决策之前和决策实施之中广泛协商、凝聚共识的重要民主形式。

如果说中国协商民主体系是一个大系统的话,人民政协的协商民主就是其中最重要的一个子系统,因为该子系统相较于其他子系统而言,运行最成熟,发育最完善,尤其在政治协商民主方面,基于十九大上“人民政协是具有中国特色的制度安排,是我国协商民主的重要渠道和专门协商机构”这一习近平同志给予人民政协的新的政治功能定位,人民政协对于构筑我国政治协商体系具有三大引领作用:

(一)人民政协具有丰富的政治协商民主经验,为构筑我国政治协商民主体系提供了经验引领作用。在过去70多年的社会主义民主实践中,政治协商是人民政协的第一大职能,从国家和地方大政方针政策,到政治、经济、文化、社会生活中的重要问题,再到党委和政府认为需要进行协商的重要问题,人民政协已就非常广泛的政治协商议题进行了广泛协商,基本覆盖了十八届三中全会《决定》指出的在全社会进行广泛协商的两大类问题:经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题。以第十三届全国政协截至2019年为例,其为突出专门协商机构特色,彰显双向发力优势作用,召开了1次全体会议,2次专题议政性常委会会议,2次专题协商会、19次双周协商座谈会、2次网络议政远程协商会、1次网络讨论会,18次对口协商会,4次提案办理协商会,形成了一个常态化、多层次、各方面有序参与的协商政治格局。其议题既有涉及经济高质量发展的深度贫困地区脱贫,大气、水、土壤等污染防止等专题议政,也有聚焦农村人居环境、生态移民、海洋资源、落实河长制、快递行业绿色发展等专题协商,既有关注法治建设,为未成年人网络保护条例、退役军人保障法、社会组织登记管理条例等多部法律法规的制定修改建言献策,也有为解决中小学生课外负担过重、高校“双一流”建设、民办教育发展进行的互动协商。而在这一系列的政治协商过程中,人民政协作为中国政治协商民主体系的一个缩影,为构建大系统的中国政治协商民主体系积累了丰富经验,提供了宝贵的精神财富,是在党的领导下于全社会开展广泛政治协商有力的实践支持。

(二)人民政协有相对成熟的理论体系且制度化、规范化、程序化水平高,为构筑我国政治协商民主体系提供了制度引领作用。经过七十年的发展,我国宪法中不仅有有关于人民政协地位和作用的规定,囿于中共中央一直对加强和改进人民政协政治协商工作十分重视,十六大以来其也先后发布了《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》、《关于加强人民政协工作的意见》、《关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》、《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》等重要文件。而这些规定及文件,连同中国人民政治协商会议章程中有关履行政治协商职能的内容一道,为新世纪新阶段人民政协之政治协商事业的发展提供了理论基础、政策依据、制度保障。

目前,人民政协已经就协商议题的提出,议题的会商、内部选题以及协商成果的采纳、落实和反馈等各个协商环节形成了一整套较为完备的政治协商制度体系,比较成熟的协商议事规则,比较明确的工作流程。尤其自2011年8月我国首部省级政治协商规程——《中共广东省委政治协商规程》颁发以来,各省市都相继出台了类似的规程。因此,可以说政协的政治协商为各族各界民主人士搭建了同人大、党委、政府从国家到地方良性互动的制度化平台,为践行中国政治协商民主大体系,提供了协商什么,与谁协商,怎样协商,协商成果如何运用等比较规范和完备的政治协商民主的制度体系和程序模式。

(三)人民政协以界别组成为特色,有完备的组织系统,为构筑我国政治协商民主体系提供了组织引领作用 。团结和民主是人民政协的两大主题。目前,政协全国委员会是由来自党派、团体、业界、特邀四个领域、34个参加单位的2000多名委员组成的。其中,党派有民革、民盟、民建、民进、农工、致公党、台盟、九三学社及无党派人士;团体有共青团、全国总工会、全国妇联、全国青联、全国工商联、中国科协、全国台联、全国侨联;业界有文艺界、科技界、社科界、经济界、农业界、教育界、体育界、新闻出版界、医药卫生界、对外友好界、社会福利和社会保障界、少数民族界、宗教界;特邀人士主要包括来自香港、澳门和部委、军队、省市及其他一些有代表性的人物。这些委员人选应该说都是各党派各单位各业界充分酝酿协商的结果:一是具有广泛的代表性,包括了中国共产党和各民主党派、无党派人士、人民团体,以及作为个体的同时是不同层级人大代表的政协委员,参加人民政协的政府及其部门官员,作为社会各界代表人士的社会组织负责人,来自基层的代表人士等等;二是具有较为合理的人员结构,如中共委员,非中共委员,妇女委员,56个民族都有合理的委员人选比例配置;三是具有较高的综合素质,全国政协委员人选可以说是汇集了各行各业的优秀人才,普遍具有良好的思想政治素质,较好的群众口碑,较强的参政议政能力。而人民政协地方委员会的组成则是根据当地情况,参照全国委员会的组成决定的。因此,人民政协的性质及人选安排,决定了它具有其他形式的优势政治协商所不具有的得天独厚的优势,即政治上的包容性,人员上的精英荟萃性,工作上的民主协商性,从而为构建完整的中国政治协商民主体系提供了一种具有巨大覆盖面的组织架构和协商平台,是一种可资借鉴的组织体系设计理念与模式。

三、人民政协对构筑我国社会协商民主体系具有支持配合作用

社会主义协商民主作为一个大系统,需要多渠道协调联动,多类型共同发展。而在这些渠道中,人民政协只是一个渠道,政协的政治协商也只是其中一个类型。前已所述,完整的社会主义协商民主体系包括了政治协商民主体系与社会协商民主体系两大类别,而后者泛指的是在全社会开展的广泛协商,无论是党的十三大提出的“社会协商对话制度”,还是党的十八届三中全会报告提出的“社会协商”都是在该层含义上展开的。而人民政协除了在构建中国政治协商民主体系中发挥引领作用外,其对于我国社会协商民主体系的建立也有着至为关键的支持作用。

(一)人民政协对政府的行政协商有辅助提升作用。因行政决策的制定与实施事关经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益,政府必须实行行政民主,开展行政协商,如重大行政决策听证,恳谈会,座谈会等。该类型的协商与政协之政治协商视角不同,是行政执行的协商,也是对政协协商所提出的有关经济社会等问题的一种回应,属于社会协商民主的范畴。尽管近些年来政府的行政协商在形式上屡有创新,取得了不少可喜的成效,但总体效果不佳,行政协商体现出较大的局限性,如协商机制缺乏,协商范围狭窄,协商对象选择过于随意或刻意,协商形式过于简单等,而为广大老百姓诟病者,以致不少地方部门组织的价格听证会每每被戏谑为“涨价会”。而这一切并不足奇,我国政府正处于管理型政府向服务型政府迈进的转型过程之中,民主协商并无经验可循,一种较好的方式就是可倚重人民政协的组织、机构、人员、工作机制,利用其委员广泛的代表性与专业性,委托人民政协或两者共同处理一些政府协商事宜,甚至联合调研、撰写、组织、实施同行政协商相关的各种议题,以让新兴的行政协商民主尽快成长壮大起来。

(二)人民政协对社会组织的协商民主有协调指导作用。社会协商的主体无疑还包括各种社会组织。在我国,社会组织都是经过各级民政部门登记注册,于政府、市场、社会之间发挥服务、沟通、协调等作用的非营利性组织,有社会团体,基金会、民办非企业单位各种形式。所谓社会组织的协商民主,一是社会组织内部为凝聚力量,达成共识,通过建立意见表达机制以实现组织成员间的内部协商;二是通过与国家权力机关的沟通协调机制反映民情,协同治理。而这两方面在我国社会主义社会协商民主体系中都有其举足轻重,不可或缺的沟通、对话、谈判、调解作用,有利于发挥政府之外,社会自我管理,自我调适,自我疏导的功能。而在人民政协组成单位中包含了我国社会组织中最主要的人民团体以及相当比例、相当界别的其他社会组织代表人士,因此人民政协在社会组织的社会协商中不可避免地会相互渗透,有能力有条件有人员对社会组织的协商民主建设予以指导协调并加以推广,让社会组织的协商民主蔚然成风,相沿成习。

(三)人民政协对基层组织的协商民主有示范鼓励作用。从党的十八大报告提出“积极开展基层民主协商”,到党的十八届三中全会《决定》强调“开展形式多样的基层民主协商”,看得出来协商民主大发展,基层民主协商是重点。但目前,普通老百姓对协商民主作为人民当家作主的新民主形式知晓程度不高,协商民主在基层还没有普遍开展起来,即使一些基层组织自发开展的协商民主先进典型案例,大都也上无指导,下无依托,旁无借鉴,孤掌难鸣。而另一方面涉及群众切身利益的实际问题大多是在基层发生的,基层协商民主相当重要,如果协商民主在基层活跃不起来,社会主义协商民主大体系就会缺乏广泛的民意基础,难保持其持久的生命力。因此,人民政协作为专门的协商机构,给予党的基层组织和基层群众自治组织以示范和鼓励,就显得尤其珍贵和重要,而且人民政协自身也有反映社情民意、协调利益关系之需,需要将工作向基层下沉重。所以,基层民主协商与人民政协工作的融合,是一种双向需求的聚合,前者为后者解决了接地气的重要契机,后者为前者提供了制度化建设的方向。可喜的是,近年来,一些地方为让人民政协在发展基层民主协商中发挥应有的作用,已率先设立街道乡镇政协组织的试点,显然将这一适应基层统战工作的需要和基层民主协商发展的新探索应当给予鼓励支持,待取得成功后加以推广,是构筑我国社会协商民主体系的应有之意。

四、加强人民政协在我国社会主义协商民主体系中地位之建议

当前,人民政协工作中还有一些不尽如人意的问题,使得人民政协作为协商民主体系中重要一环的地位并未完全彰显,因此为在新形势下为积极稳妥构建社会主义协商民主体系,人民政协自身建设有待加强和完善。

(一)加强政协委员的队伍建设。前已所述,政协委员大多都是社会各行各业的领军人物,骨干分子,业界精英。但政协委员所要开展的政治协商,民主监督,参政议政,都是一些专业性很强的政治工作,各界精英虽然是精英,但也只是在各自工作领域中有所专长,不一定都是政治精英,具有参政议政的能力,否则不少政协代表的提案也不会被嘲讽为“雷人”提案议案了。因而,如果政协委员的遴选今后仍仅仅以各界精英为标准,而不以政治精英为标准,就可能形成角色错位。为此,一要严把政协委员入口关,不断改进委员任职的标准、程序和方式,既要注重委员的代表性,又要注重委员的履职能力,既要强调委员的荣誉性,更要注重委员的责任感,逐步适时地建立一种候选人差额竞选机制,力争把高瞻远瞩、目光远大、有道德信仰、坚持正义价值,有建言献策的人士纳入到政协组织中来;二要完善政协委员管理机制,研究制定政协委员管理的指导性意见或办法,建立健全委员履职情况统计制度,考核机制和激励机制,并将委员履职情况作为换届留任的重要依据,以此促进政协委员全面提高素质、有效履行职责,自觉树立和展示政协委员良好形象。总之,推动政协事业、发展协商民主,需要切实抓好政协委员的队伍建设,真正做到“用事业凝聚委员、用实践锻炼委员、用机制激励委员,”充分发挥政协委员在本职工作中的带头作用、政协工作中的主体作用、界别群众中的代表作用,让一批以推进中国民主法治建设为己任,具有成熟政治见解并能够放胆直言的“政治新星”在报效国家、服务人民中施展才华、建功立业。

(二)加强人民政协的制度建设。按照十八大完善协商民主制度和工作机制的要求,需要人民政协进一步推进政治协商、民主监督、参政议政的规范化、程序化、制度化建设,让人民政协的政治协商民主有章可循,有制可依,为此,应建立健全人民政协政治协商的各项工作制度,加强和改进其经常性工作。如完善政治协商议题的提出与对接机制,规范各种会议协商制度,健全提案办理协商制度,优化人民政协智库制度,建立综合协调、信息沟通、绩效评估、督察落实等工作机制,丰富专题协商、对口协商、界别协商的内容和形式,力争使政协的政治协商、民主监督、参政议政等各项工作的内容、形式、程序都明确具体,具有可操作性,并相互衔接相互配套。当前,许多地方政协积极探索,创立了政协建议案和重点提案公示制度、向党委和政府反映重要意见和建议的“直通车”制度等,都是推动参政议政规范化、程序化、制度化建设有力典范,需要认真总结加以推广。

(三)加强人民政协的法治化建设。当前,人民政协在履职职能方面所存在的问题,基本上都与缺乏相应的法律规范保障,法治化程度不高有关。人民政协的组织活动目前所依据的主要是《政协章程》,这是一个全国政协制定的内部规范,而人民政协的活动,却主要是对外的,其履职的内容、对象、主要都是“对外”而非对内。诚如学者所指出的那样,“在现代国家制度中,任何政治组织在国家权力运行链中的地位和作用,其自我定义都是没有法定效力的,都必须依赖国家法律体系的支持。而这一点,恰哈是人民政协的‘软肋’。试想,没有法律平台的支持,各权力机构和组织怎么必然认可或接受政协的‘政治协商和民主监督’呢?”因此,从长远来看,只有推进人民政协的法治化,从外部制定《人民政协组织法》、《政治协商程序法》等法律,对人民政协的组织机构,基本职能,履职基本程序,委员权利义务予以法律上的明确规定,才能彻底杜绝人民政协的协商民主“说起来重要,做起来次要,忙起来不要”的现象,才能真正促使人民政协的协商民主由政策咨询型向利益博弈型转变,进而推动协商民主进入更高的发展阶段。

综上所述,深入贯彻党的十八大、十九大精神,健全社会主义协商民主体系,离不开中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设,只有不断强化人民政协制度,使该制度不断焕发出生机和活力,才能讲好中国自己的“协商民主”故事,对不同类型的协商民主体系起到引领,支持、示范作用,让之终有一天成为世界范围内宪政民主模式非常值得借鉴的一种典范。

 

 
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